واکاوی حقوقی چالشهای بخش معدن در عصر بحران های چندلایه وضرورت باز مهندسی حکمرانی منابع طبیعی
نوشته مهدی گلی وکیل و مشاور حقوقی
رویکردی تحلیلی–انتقادی مبتنی بر حقوق عمومی، حکمرانی تطبیقی و رهبری نهادی
چکیده
به منظور می رسد که بخش معدن در نظم نوین جهانی، از یک فعالیت صرفاً اقتصادی به یک میدان پیچیدهی تعارض منافع حقوقی، زیستمحیطی، اجتماعی و ژئوپلیتیکی تبدیل شده و در حال تغییر وضعیت است. همزمانی بحرانهای اقلیمی، فروپاشی اعتماد نهادی، نوسانات شدید بازارهای کالایی و ضعف حکمرانی منابع طبیعی، صنعت معدن را در معرض چالشهای گسترده ساختاری و مزمن و… قرار داده است.
با توجه به تجربیات نویسنده در صنعت معدن و فولاد ایران در این مقاله با رویکردی تحلیلی–انتقادی، به واکاوی حقوقی چالشهای حکمرانی معادن در عصر بحران پرداخته و با بهرهگیری از گزارشهای بانک جهانی، OECD، UNDP، مجمع جهانی اقتصاد و پژوهشهای دانشگاههای برتر جهان، ضرورت اصلاح بنیادین حکمرانی معدن در ایران را تبیین مینماید. مقاله همچنین با اتکا بر ادبیات رهبری حکمرانی و دیدگاههای دکتر مازیار میر، هفت راهکار اجرایی و عملیاتی برای گذار از حکمرانی رانتی به حکمرانی توسعهگرا در بخش معدن ارائه میکند.
مقدمه
معدن بهمثابه مسئله حکمرانی، نه صرفاً تولید
در ادبیات کلاسیک اقتصاد، معدن بهعنوان منبعی برای تولید ثروت و تأمین مواد اولیه صنایع تلقی میشد. اما در دهههای اخیر، تحول پارادایمی در فهم نقش معادن رخ داده است؛ بهگونهای که نهادهای بینالمللی همچون بانک جهانی و برنامه توسعه ملل متحد (UNDP) معدن را یکی از کانونهای اصلی بحران حکمرانی منابع طبیعی معرفی میکنند.
گزارش «Minerals for Climate Action» بانک جهانی (2020) نشان میدهد که تقاضای جهانی برای مواد معدنی حیاتی تا سال 2050 بیش از 500 درصد افزایش خواهد یافت، امری که بدون اصلاح حکمرانی، منجر به تشدید تعارضات اجتماعی، تخریب محیطزیست و بیثباتی سیاسی خواهد شد. در چنین بستری، پرسش اصلی دیگر «چقدر استخراج کنیم؟» نیست، بلکه «چگونه و تحت چه نظام حقوقی و حکمرانی استخراج کنیم؟» است.
چارچوب های نظری
حکمرانی منابع، حقوق عمومی و بحران نهادی
حکمرانی منابع طبیعی (Natural Resource Governance)
OECD حکمرانی منابع طبیعی را مجموعهای از قواعد رسمی و غیررسمی میداند که نحوه تصمیمگیری، تخصیص منافع و توزیع ریسک در بهرهبرداری از منابع را تعیین میکند. در این چارچوب، معدن نهتنها یک دارایی اقتصادی، بلکه یک امانت بیننسلی تلقی میشود.
حقوق عمومی معادن
از منظر حقوق عمومی، معادن در اغلب نظامهای حقوقی (از جمله ایران) در زمره اموال عمومی یا انفال قرار میگیرند. این وضعیت، دولت را بهعنوان امین منافع عمومی مکلف میسازد که بهرهبرداری از معادن را با اصول:
- عدالت بیننسلی
- توسعه پایدار
- شفافیت و پاسخگویی
- و مشارکت ذینفعان
هماهنگ سازد. شکست در این وظیفه، مصداق بارز «نقض تعهدات حکمرانی» تلقی میشود.
بحرانهای چندلایه مؤثر بر بخش معدن
بحران های زیستمحیطی
طبق گزارش UNEP (2023)، بیش از 50 درصد تخریب اکوسیستمهای حساس در کشورهای در حال توسعه به فعالیتهای معدنی فاقد نظارت مؤثر بازمیگردد. آلودگی منابع آب، فرسایش خاک و نابودی تنوع زیستی از پیامدهای مستقیم ضعف حقوقی در بخش معدن است.
بحران اجتماعی و تعارضات محلی
مطالعات دانشگاه آکسفورد نشان میدهد که بیش از 70 درصد پروژههای معدنی بزرگ جهان با اشکال مختلفی از مقاومت اجتماعی مواجهاند. این مقاومتها اغلب ریشه در:
- فقدان مشارکت جوامع محلی
- توزیع ناعادلانه منافع
- و بیاعتنایی به حقوق بومیان
دارند.
بحران نهادی و فساد
گزارش «Resource Governance Index» مؤسسه NRGI نشان میدهد که کشورهایی با چارچوب حقوقی مبهم و نهادهای نظارتی ضعیف، بیشترین سطح فساد معدنی را تجربه میکنند. ایران نیز از منظر شفافیت اطلاعاتی در بخش معدن، در وضعیت شکننده قرار دارد.
وضعیت حقوقی و حکمرانی معادن در ایران
ساختار حقوقی
بر اساس اصل ۴۵ قانون اساسی، معادن در زمره انفال قرار دارند. قانون معادن (اصلاحی ۱۳۹۰) چارچوب بهرهبرداری را تعیین کرده، اما:
- معیارهای محاسبه حقوق دولتی شفاف نیست
- وحدت رویه قضایی وجود ندارد
- و نقش جوامع محلی در تصمیمگیری تقریباً نادیده گرفته شده است
شکاف های میان ظرفیت معدنی و عملکرد اقتصادی
بر اساس گزارش USGS و دادههای بانک جهانی:
- ایران حدود ۷٪ ذخایر معدنی جهان را داراست
- اما سهم بخش معدن و صنایع معدنی از GDP کمتر از ۱٪ است
این شکاف، نه ناشی از فقر منابع، بلکه محصول فقر حکمرانی است.
تجارب تطبیقی بینالمللی
استرالیا: حکمرانی شفاف و حقوق ایالتی
استرالیا با تفویض اختیارات معدنی به ایالتها و الزام به گزارشدهی عمومی، توانسته تعادل نسبی میان توسعه و حفاظت ایجاد کند.
شیلی
صندوق ثروت معدنی
شیلی با ایجاد صندوق ثروت ملی مبتنی بر درآمدهای معدنی، اصل عدالت بیننسلی را عملیاتی کرده است؛ الگویی که توسط IMF بهعنوان Best Practice معرفی شده است.
کانادا
مشارکت بومیان
مدل کانادا در شناسایی حقوق بومیان و الزام به «رضایت آگاهانه قبلی» (FPIC) در پروژههای معدنی، از سوی UNDP بهعنوان الگوی حکمرانی مشارکتی معرفی شده است.
حکمرانی و رهبری نهادی و حکومتی
چارچوب تحلیلی دکترمیر
در آثار دکتر مازیار میر، حکمرانی نه یک ساختار ایستا، بلکه یک فرآیند رهبریشده تلقی میشود. از این منظر:
- قانون بدون رهبری، ناکارآمد است
- نهاد بدون اعتماد اجتماعی، فاقد مشروعیت است
- و سیاستگذاری بدون مشارکت، مولد بحران است
این دیدگاه، مکمل رویکردهای نوین بانک جهانی در «Adaptive Governance» است.
هفت راهکار اجرایی و عملیاتی برای اصلاح حکمرانی معادن در ایران
۱. تدوین قانون جامع حکمرانی معدن
فراتر از اصلاح قانون معادن، با رویکرد حقوق عمومی و توسعه پایدار.
۲. شفافسازی حقوق دولتی
ایجاد فرمول پویا مبتنی بر قیمتهای جهانی و هزینههای زیستمحیطی.
۳. ایجاد سامانه ملی دادههای معدنی
همسو با استانداردهای EITI و Open Data.
۴. مشارکت الزامآور جوامع محلی
نهادینهسازی FPIC در حقوق داخلی.
۵. تقویت تخصص قضایی
ایجاد شعب تخصصی حقوق معادن و منابع طبیعی.
۶. ادغام الزامات ESG
الزام قانونی شرکتهای معدنی به گزارشدهی ESG.
۷. ایجاد صندوق ثروت معدنی ایران
برای تضمین منافع بیننسلی و ثبات اقتصادی.
نتیجهگیری نهایی
بحران معدن در ایران، بیش از آنکه فنی یا مالی باشد، بحرانی حقوقی–حکمرانی است. بدون بازتعریف نقش دولت، اصلاح نهادها و ارتقای رهبری حکمرانی، هرگونه توسعه معدنی محکوم به بازتولید تعارض، فساد و ناکارآمدی خواهد بود. گذار به حکمرانی توسعهگرا در بخش معدن، مستلزم شجاعت نهادی، اصلاحات حقوقی عمیق و پذیرش استانداردهای جهانی است.
منابع
- World Bank (2020). Minerals for Climate Action
- OECD (2023). Global Material Resources Outlook
- UNDP (2022). Managing Natural Resources for Sustainable Development
- NRGI (2023). Resource Governance Index
- IMF (2021). Fiscal Frameworks for Resource-Rich Economies
- Harvard Kennedy School (2022). Extractive Industries and Governance
